ავტორი: თამარ ედიშერაშვილი
არასამეწარმეო არაკომერციული იურიდული პირების საკითხის გასაანალიზებლად, რამდენიმე ეტაპი უნდა გამოვყოთ:
ა(ა)იპ-ების დაფუძნების წინაპირობა:
საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა წარმოადგენდა საბჭოთა სისტემის სამართალმემკვიდრეს და 1997 წლიდან დაექვემდებარა რეფორმირებას. კერძო სექტორის პრივატიზებასთან ერთად, ცხადი გახდა ბიუჯეტის დაფინანსებაზე მყოფი საშტატო ერთეულების არაეფექტურობა, რომელიც ტვირთად აწვა ქვეყნის ეკონომიკას. საერთაშორისო პარტნიორების რეკომენდაციით, პერმანენტულად დაიწყო მათი შემცირების კამპანია, რომელიც გაგრძელდა 2007 წლამდე.
ზოგადად, ბიუჯეტში თავმოყრილი შტატები ფუნქციონალურად გადანაწილებულია ადმინისტრაციულ ორგანოებში და სოციალურ დარგებში შემავალ ორგანიზაციებში.
თვითმმართველობის რეფორმებთან ერთად ნორმატიული აქტებით მეტნაკლებად რეგულირდებოდა ადმინისტრაციული ორგანოების საშტატო რიცხოვნობა და თანამდებობრივი სარგოები, მაგრამ რაც შეეხება განათლების, კულტურის და სხვა დარგებს, აქ გაიმიჯნა სახელმწიფო და ადგილობრივი მნიშვნელობის დაწესებულებები, რომელთაგან პირველები ჩამოყალიბდნენ სსიპ-ებად (მაგალითად, კონსტიტუციით გარანტირებული ზოგადი განათლების უზრუნველსაყოფად სკოლები დაფუძდნენ სსიპ-ებად), ხოლო საბავშვო ბაღები, მუსიკალური სკოლები და ა.შ. 2007 წლიდან დაფუძდნენ ა(ა)იპ-ებად და გადავიდნენ სუბსიდირებით დაფინანსების პრინციპებზე.
რეფორმის იდეა:
სუბისდირების პრინციპმა გააუქმა საშტატო რიცხოვნობის კვოტა და თანამდებობრივი რანგირება. მაგალითად, გორის ქალთა მუსიკალური გუნდს ვერ განუსაზღვრავ რამდენი შტატი უნდა ყავდეს და ასევე ხელმძღვანელს თეონა ცირამუას, მისი კვალიფიკაციიდან გამომდინარე, ვერ მიანიჭებ ტიპიურ თანამდებობრივ სარგოს.
ადგილობრივი ადმინისტრაციული ორგანოების მოვალეობა გახდა განესაზღვრათ დარგობრივი განვითარების კონცეფციები და მათი უზრუნველყოფა განეხორციელებინათ ა(ა)იპ-ებისგან შესყიდული მომსახურებით. მერია ბიუროკრატიულად აღარ უნდა ჩარეულიყო ორგანიზაციების მენეჯმენტში. ა(ა)იპ-ების საქმიანობაში შეტანილი საბაზრო ეკონომიკის ელემენტებით, ორგანიზაციებმა დამოუკიდებელ ბეჭედსა და საბანკო ანგარიშთან ერთად, მიიღეს ეკონომიკური საქმიანობის უფლება მოქმედი კანონმდებლობის ფარგლებში, რომლის საბოლოო მიზანი იყო მეტი სახსრების მოზიდვა საბაზრო პრინციპებით და ბიუჯეტისთვის ტვირთის შემსუბუქება.
სწორედ ამიტომ, ამ რეფორმებს თან ახლდა სახელმწიფო შესყიდვების კანონის შემოღებაც, რომელსაც ჯანსაღი კონკურენციისა და შეჯიბრებითობის პრინციპით შესაძლებელი უნდა გაეხადა იაფად ხარისხიანი მომსახურების შეძენა და საზოგადოებისთვის მიწოდება.
ანუ, მუნიციპალიტეტის მთავარი დანიშნულება უნდა ყოფილიყო მხოლოდ სტანდარტების შექმნა, ტენდერის გამოცხადება და ყველასთვის თანაბარი შესაძლებლობის მიცემა .
ასეთი საბაზრო კონკურენცია ავტომატურად გამორიცხავდა ზედმეტ უსარგებლო შტატებს და სხვა არამიზნობრივ ხარჯებს. გარდა ამისა, კადრები მუდმივად პროფესიული ზრდის აუცილებლობის წინაშე იდგებოდნენ.
სამწუხაროდ ვერც ერთმა ხელისუფლებამ ვერ გაიაზრა ამ რეფორმის გავლენა ქვეყნის ეკონომიკურ მდგომარეობაზე და მათი ყველა მცდელობა მიმართული იყო კანონებში ხვრელების დატოვებისკენ, რომელიც მათ მომავალში მანიპულირების საშუალებას მისცემდა.
ხვრელები კანონმდებლობაში:
როგორც აღვნიშნეთ, ხელისუფლება ცდილობდა კანონში ყოფილიყო რაც შეიძლება მეტი დისკრეციის შესაძლებლობა, რათა საბიუჯეტო რესურსები პარტიული ინტერესებისთვის გამოეყენებინა.
ასეთ „უწყინარ“ ჩანაწერებს მიეკუთვნებოდა ა(ა)იპ-ების დაფუძნების უფლება და საჭიროების შემთხვევაში, გაერთიანებების შექმნა.
პირველ რიგში, ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ ა(ა)იპ-ის დაფუძნება ნამდვილად არ გულისხმობს იმას, რომ სხვა ა(ა)იპს არ აქვს ტენდერში მონაწილეობის მიღების უფლება. მაგალითად, უამრავ სოციალურ პროგრამას ახორციელებენ დამოუკიდებელი არასამთავრობო ორგანიზაციები, რომლებსაც კარგად აქვთ ბენეფიციართა ბაზა შეწავლილი, გააჩნიათ ფასდაუდებელი გამოცდილება და ინფრასტრუქტურა. ამიტომ, ასეთ საბიუჯეტო ასიგნებებს ნამდვილად არ უნდა განკარგავდნენ გაურკვევლი საჯარო სამსახურები, ასეთივე გაურკვეველი კვალიფიკაციის კადრებით, რომელთა შერჩევაც უკონკურსოდ ხდება მმართველი პარტიისადმი სიმპატია/ანტიპატიის მიხედვით.
რაც შეეხება ჩანაწერს გაერთიანებების შექმნის შესახებ, ამ თემამ გაიჟღერა 2008 წელს და მხოლოდ სარეკომანდაციო ხასიათს ატარებდა, რადგან მოქმედი ხელმძღვანელები არ იყვნენ მიჩვეული დამოუკიდებლად ბიუჯეტის დაპროექტებას და განკარგვას. შესაბამისად, მიეცათ რეკომენდაცია, რომელიმე ორგანიზაციის ბაზაზე დარგობრივად გაერთიანებულიყვნენ ურთიერთდახმარების მიზნით. მაგალითად, საბავშვო ბაღებს შეეძლოთ აერჩიათ შედარებით ლიდერი ბაგა-ბაღი და მის ბაზაზე გაერთიანებულიყვნენ გარკვეული ფუნქციების უკეთ წარმართვის მიზნით. გაერთიანება საფუძველშივე გამორიცხავდა ერთის ზემდგომობას დანარჩენებზე და შტატების ზრდას. ანუ ეს დროებითი ნაბიჯი მხოლოდ ტექნიკური საკითხების ეფექტურად მოგვარებას ისახავდა მიზნად , სანამ დირექტორები მენეჯერის შესაფერის უნარ-ჩვევებს შეიძენდნენ.
ეს ჩანაწერი გამოიყენეს დემაგოგიურად და მიუხედავად იმისა რომ დარგობრივად მარვალშრიანი სამსახურები მერიებში, დამატებით შექმნეს გაერთიანებები (სპორტის, კულტურის და ა.შ) ზემდგომის ფუქნციებით.ანუ სულხან -საბას იგავის არ იყოს, დარაჯის დარაჯებით, ორი ფიალით შეუდგნენ ბიუჯეტის ფლანგვას.
დამახინჯებული რეფორმის თვლადი და ზომვადი შედეგები:
როგორც ზემოთ ავღნიშნეთ, ადმინისტრაციული ორგანოების საშტატო რიცხოვნობა გარკვეულ კვოტირებას ექვემდებარება, თუმცა აქაც ე.წ. შტატგარეშე თანამდებობის რაოდენობამ ყველა გონივრული ზღვარი გადალახა. მაგრამ, ბევრად საგანგაშო სიტუაციაა ა(ა)იპ-ებში, სადაც ასეთი შეზღუდვა არ არსებობს. შესაბამისად 2008 წლიდან ეს ორგანიზაციები მმართველი პარტიის აქტივისტებისა და მხარდამჭერების თავშესაფრად იქცა.
მაგალითად, 2019 წელს სამოქალაქო სექტორმა შევისწავლეთ გორის მუნიციპალიტეტში საბავშვო ბაღების გაერთიანების ფისკალური გავლენა დარგზე. ამ გაერთიანების შექმნით საბავშვო ბაღების დირექტორებს ოფიციალურად ჩამოერთვათ შესყიდვების უფლება და უბრალო ონკანსაც ვერ გამოცვლიან გაერთიანებასთან მიმართვის გარეშე. არაოფიციალურად კი, ზეწოლა ხდება საკადრო პოლიტიკაზეც.
ა(ა)იპ-ის იურიდული შინაარსი იქცა ფიქციად, თუმცა ხელმძღვანელისთვის გადაწყვეტილების მიღების უფლების ჩამორთმევის მიუხედავად პასუხისმგებლობის მოთხოვნა კვლავინდებურად ძალაშია, რაც რბილად რომ ვთქვათ დაკანონებული უსამართლობაა.
რაც შეეხება ეკონომიკურ შედეგს, მაგალითად აღნიშნულ წელს დარგზე გამოიყო 7 192 000 ლარი. აქედან 20% -952800 ლარი მოხმარდა ა(ა)იპ საბავშვო ბაღების გაერთიანებას , რომელშიც დასაქმებული იყო 26 შტატი. მათი სახელფასო სარგო წლიურად 262 500 ლარს შეადგენდა, ანუ საშუალო თვიური ხელფასი- 841 ლარი. ეს მაშინ , როცა დარგში უშუალოდ აღსაზრდელების მომსახურე პერსონალის დაფინანსებაზე (846 შტატზე ) ხელფასის სახით გამოყოფილი იყო 3 434 000ლარი და საშუალო თვიური ხელფასი შეადგენდა 338 ლარს, 2.5 ჯერ ნაკლები გაერთიანების თანამშრომლებზე, მიუხედავად იმისა, რომ უშუალოდ აღსაზრდელთან შეხებაში მყოფი პირის პასუხისმგებლობა და დატვირთვა ბევრად მაღალია ხელოვნურად შექმნილ ბიუროკრატიული აპარატის თანამშრომლის დატვირთვაზე. იმის ფონზე ,რომ ბაგა-ბაღის პერსონალის ხელფასი ასე მოკრძალებულად გამოიყურება, სექტორს ზედმეტად აწევს 191 შტატგარეშე ერთეული, რომლის დაფინანსება ბიუჯეტს 504 900 ლარი უჯდება. ამგვარად , არასწორი რეფორმით ხელმეორედ აღადგინეს საბჭოთა სისტემა, ოღონდ საბჭოთა ლოზუნგის იგნორირებით “ყველაფერი საუკეთესო ბავშვებს“.
ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების არასწორი ფისკალური პოლიტიკის ზოგადი გავლენა ქვეყანაზე:
- ასეთმა გაერთიანებებმა დიდი ზიანი მიაყენა ეკონომიკას. ფული არის გაცვლის საშუალება მიწოდებული საქონელის/მომსახურების მიხედვით და რადგან მიმოქცევაში ტრიალებს გამოუმუშავებელი ფულის მასა ზედმეტი შტატების დაფინანსების საშუალებით, იზრდება ინფლაცია და მცირდება ეროვნული ვალუტის მსყიდველობითი უნარი. ასეთ შტატებს საბჭოთა კავშირში „მკვდარ სულებს“ ეძახდნენ , ახლა არამიზნობრივი ხარჯად იწოდება და სისხლის სამართლის რეგულაციების სფეროს წარმოადგენს.
- გაერთიენებებმა დიდი ზიანი მიაყენა ასევე მცირე ბიზნესს. თუ საბიუჯეტო ორგანიზაციებს ექნებოდათ კანონით მინიჭებული სახელწიფო შესყიდვების უფლება, ეს ბიძგი იქნებოდა ადგილობრივი ბაზრისთვის. ისევ საბავშვო ბაღის მაგალითზე თუ ავხსნით, 60 საბავშვო ბაღის გამოცხადებულ ტენდერებში, პატარა ლოტებში ადვილად მიიღებდნენ მონაწილეობას მცირე მეწარმეები, რომელთა თავისუფალი ნებით შერჩევა თავისთავად უზრუნველყოფდა საბაზრო კონკურენციას . გაერთიანებულ დიდ ლოტში კი მხოლოდ ხელისუფლებასთან შეზრდილი მონოპოლისტები იღებენ მონაწილეობას. ეს სქემა, გარდა იმისა რომ ზრდის კორუფციის მასშტაბს, ზარალდება ხარისხიც , რადგან ერთი და იგივე საბაზრო ფასში თუ მაგალითად სოფლის საბავშვო ბაღს გამარტივებული შესყიდვით თავისივე სოფელში შეეძლო შეესყიდა ახალ-ახალი პროდუქცია აღსაზრდელებისთვის, გაერთიანების მიერ გამოცხადებული შესყიდვით მიწოდებულ იგივე ფასიან პროდუქციაში უკვე შედის ადმინისტრირების ზედნადები ხარჯი, ტრანსპორტირება და დღგ. ამდენად, მერიები ა(ა)იპ-ების გაერთიანებებით ამუხრუჭებენ არა მხოლოდ მუნიციპალურ სექტორს, ასევე არ ასტიმულირებენ ადგილობრივ ბაზარს და მხოლოდ მათთან კავშირში მყოფი მონოპოლისტების ინტერსებს ემსახურებიან. ეკონომიკის მთავარი არსი კი მატერიალური დოვლათის (მათ შორის ბიუჯეტის) სამართლიანი გადანაწილებაა, რომელიც უხეშად ირღვევა ასეთები სქემებით, შესაბამისად იზრდება უმუშევრობა და სიღარიბე.
- რაც შეეხება პარტაქტივს, მათი მყიფე სამსახურები კვალიფიკაციაზე კი არა, „პროტეჟეების„ კარგად ყოფნაზეა დამოკიდებული. ისინი იძულებილნი არიან იკადრონ ყველაფერი, რაც დაადასტურა ცოცხების აქციამაც. ყოველდღიურად, პროფესიული განვითარების ნაცვლად, თავის გადარჩენით არიან დაკავებული და ეს მავნე ტენდენცია დიდ მორალურ უფსკრულს უმზადებს ქვეყანას.
- ა(ა)პ-ებში დასაქმებულ პროფესიონალები, რომელთა ძალისხმევაზე დგას ჯერ კიდევ დარგები, ასეთი განუკითხაობით კარგავენ მოტივაციას, ხელფასის ზრდის პერსპექტივას და პირველივე შესაძლებლობაში ტოვებენ სამსახურებს. შედეგად მივიღეთ ტოტალური არაპროფესიოანლიზმი და უპასუხიმგებლობა, რასაც ყოველდღე ვადევნებთ თვალს ერთმანეთის მიყოლებით ჩამოშლილი სექტორების სახით.
ამდენად, საბიუჯეტო სექტორი, საერთაშორისო თანამეგობრობის მიერ „ქამრების შემოჭერის“ შესახებ კატეგორიული მითითებისა და რეკომენდაციების მიუხედავად, იქცა „სმა-ჭმა დიდად შესარგი“ საქმიანობის არეალად, რომელიც წლიდან წლამდე ასუსტებს ქვეყანას.
